首页>能源财经>节能环保

国家碳市场设计中的总量设定与配额问题


时间:2016-12-09 来源:英大网 作者:清华大学能源环境经济研究所所长 张希良教授

  非常高兴有这个机会和在座各位领导,还有专家,还有媒体界的朋友们来交流一些自己对国家碳市场建设的一些问题。今天主要重点是谈一谈总量设定和配额分配的相关问题。刚才蒋司长还有马所长都做了很好的报告,其中里面也涉及到总量设计和配额分配问题,我主要是我们这个团队近两年也受国家发改委气候司的委托,做了一些国家碳市场总量设定和配额分配的研究工作,我今天就把我们研究初步的一些结果,还有个人的一些心得跟大家汇报一下。应该说我这个完全是自己个人观点,并不代表司里的意见,主要是提出这些观点,或者提法,主要是跟大家交流。

  过去我们做国家碳排放权交易体系的设计,实际上大家比较容易关心的是配额分配问题,实际上从我自己来看,实际上总量也是非常关键的,不是非常简单的问题。从我自己觉得,可能总量实际上在碳排放权交易体系里,也处于核心的位置。这个里面这张图给出了我自己对于总量设定的一些逻辑关系的梳理,我觉得很重要的,我们知道碳市场是国家用比较低的成本来实现减排目标的政策手段,当然还有其他的手段,但是它是目前来讲比较创新性,或者对我们国家来讲创新性的,或者比较好的手段,到底它发挥多大的作用,这是一个非常关键的问题。实际上我觉得这是我们实现国家减排目标,到底它能发挥多大作用?50%、70%等等不一样,这次为总量设定了一个非常重要的原则。我们确定作用以后,它为未来行业覆盖范围的选择,排放的门坎和配额分配的制定,提供了一个由上而下的指导作用,你首先要明确它的作用多大,作用小,覆盖范围可能就小,门坎可以高一些,配额分的可以松一些等等,这些我觉得非常重要。另外给了一定指导,通过自下而上覆盖范围的选择,排放门坎,特别是配额分配方法,通过自上而下的核算确定出来最后的国家碳市场的配额总量,这个配额总量实际上是我们国家碳排放总量的一部分,如果我们要控制总量,这就要求,碳排放权交易体系的总量配额量应该是什么样子的。实际上碳排放总量在设定中,它有两个方面,一个是自上而下的目标引导作用,一个是自下而上的配额核定工作。但是这两个应该是要协调在一起的。因为我们是老师比较喜欢用公式来解决,实际上公式的左边反映出,国家到底贡献率是多少,右边两项一项是反映碳排放权交易体系排放总量,占国家排放总量比例是多少,这里面实际上是由覆盖范围和门坎来决定。右边第二项是碳排放权交易体系要求的碳强度下降率,下面是国家整个经济体碳强度下降率的比值。如果要发挥它更大的作用,占的比重要多,覆盖范围要广一些,或者门坎要低一些,碳排放权交易体系控制的量就要大。另外碳排放权交易体系碳强度,要比国家总的碳强度下降率要求得高,那么我的贡献率就高。

  所以当排放覆盖范围门坎确定以后,实际上你的交易体系碳强度下降率可能是非常关键的。碳强度下降率怎么实现呢?就是通过配额分配方法来实现,因为我们现在覆盖的范围里面行业,每个行业排放有一个比重,然后我们配额分配实际上就是给定出来每个行业碳强度下降率是多少,这样配额分配确定碳强度下降率,应该和国家实现要求总的碳排放权交易体系下降率相同才行,这样才能配得上来,才能明确说明我的碳排放权交易体系在国家碳减排目标发挥多大的贡献。当然这是理论上的分析,但是最终体现在国家要求的碳排放总量,国家总体碳减排量和碳排放权交易体系量,之间有一个比值,这个比值多少,就是贡献率多少。

  之前我用两张图简单示范性的说一下,比如我们现在大概在能源活动造成当前2015年二氧化碳排放量大概是90亿吨,如果按照现有的碳强度,我们到2020年,国家整个排放量是多少呢?是123亿吨,这叫BAU,就是正常排放前景的量。我们现在知道我们“十三五”期间提出了碳强度下降88%的约束性目标,我们把碳强度下降8%是多少呢?大概应该排,按照GDP增长率在6.5%算,排放量是101亿吨,这样的话,国家要求的碳排放量是多少呢?大概22亿吨。这个是一个说明性的图,这是国家的。我减22亿吨,碳排放权交易体系能够发挥多大作用。假如我们根据现有的覆盖范围,门坎来讲,避免扣除了碳的重复计算,排放量大约是45亿吨,占了国家整个排放总量的50%。如果我们现在看,按照现有排放权交易体系里面,现有的碳强度来算,就是BAU情景,排放权交易体系排放总量是多少呢?到2020年大概是57亿吨,如果要实现在国家目标发挥贡献,碳排放权交易体系排放量和BAU相减,必要下降才行。而且它的碳强度下降率要高于全国的平均水平,比如我们按19%来测算交易体系,大概排放量就是46亿吨,一减大概就是11亿吨,这样才能保证碳排放权交易体系,在国家发挥的作用。就是11亿吨排放量怎么来体现?就靠配额分配方法,配额分配的时候要进行测算,把行业通盘考虑,每个行业减排量是多少,加起来要减到十亿吨,这样才能保证碳排放权交易体系发挥比较大的作用。这是基本的一个逻辑,当然我说这个并不是说就是这个数,但是基本上还是这么一个逻辑关系。

  下面简单谈一谈配额总量设定的基本原则,首先我体会就两条。

  第一,尽可能发挥国家碳市场的作用,为什么?现在来讲,应该说经过过去十年,我们国家搞节能减排好多的措施,基本上都用尽了。比如说上大压小,强制性淘汰落后产能,还有一些价格政策等等,我觉得它用了很多政策,现在都遇到了什么问题,这些措施的效果递减很明显,成本上升很明显,出现了这个现象,所以我们要搞碳排放权交易体系,有的时候要给企业找一些出口。比如我们过去“十一五”“十二五”搞企业节,“十一五”搞了千家企业,“十二五”搞了万家企业,要求政府和企业签订合约,必须节能多少,但是现在看越来越很难了。因为很多的企业它的减排成本很高了,你要再让它减就很难了,它是一个出口,当然有的时候,比如增加生产,可能通过交易市场给它一个出入口,通过市场买一些等等类似的。我们还要尽可能的发挥它的作用,而且要求交易体系碳强度下降率必须要高于全国的平均水平才行。当然为什么尽可能,这考虑交易成本,不能说越大越好,要落实实施监管,它有很多成本的问题,所以要尽可能。

  第二,要尽可能避免对经济产生不利的影响,现在我们经济下行压力比较大,就是我们碳排放权交易体系,应该是鼓励经济发展,鼓励发展创新型经济和绿色经济,不能限制经济的发展,所以我们在总量设定里面考虑,我们这个交易体系,以提高整个经济体碳生产力为主,应该说尽可能降低它的单位产品碳排放,或者单位增加值碳排放,鼓励提高生产力。所以总量设定的时候,考虑和经济活动相关联灵活的总量。为什么?我定出来碳强度下降率,但是总量是多少呢?总量和实际经济活动相联系,我要控制两项指标,只控制碳强度下降率,只控制碳生产提高的水平,我不控制活动水平,所以说它不是一个固定总量的问题,并不会影响经济的发展。但是,我说灵活总量,并不是任意的总量,是可预期的。为什么?首先我们讲我们碳强度下降率是非常明确的,这是国家政策性的要求,非常明确的政策指标,经济的发展,包括碳排放权交易体系,它的预期经济增长率也不是说完全不可预定的,我们说预测,这样实现我们排放总量的话,也是配额总量可以预期的,并不是说任意的,这是一个概念,并不是随便该怎么样怎么样的,实际上是有一定范围的,国家能够掌握的。

  上面我提了总量46亿吨,我感觉这也可能是中线水平,可能最后比这个高一点,也可能低一点,反正我觉得肯定我刚才提出的46亿吨,应该是总量范围中的一个,但是总量范围我觉得也不会太大。从配额分配来讲,我们说现阶段以免费发放为主,这里面我主要考虑两个问题,一个是现在我们经济下行压力比较大,不能给企业造成太大的负担。第二,我们国家的碳排放权交易体系控制的行业,大部分好多都是制造业,制造业是一个叫贸易敏感的产业,它是跟国际上连在一起的,我们要是弄得成本太高,很多企业转移到国外去了,或者国外企业发展起来,影响我们企业竞争力,就造成了泄漏的问题了,这也是要避免的。包括在欧盟碳排放权交易体系设计里,对于装备制造业一定是免费发放,实际上欧盟也搞了拍卖,但是重点是贸易敏感行业采用免费发放的方法,这是我们需要考虑的。所以说对中国来讲,配额我觉得特别是第一阶段,从现在到2020年,我觉得可能绝大部分是免费发放,但是有的地方政府,因为强调要给地方政府自主权,地方政府觉得中央提这个,对当地绿色低碳转型还不够,你自己愿意增加配额的拍卖比例那也可以,但是中央来讲,从国家来讲,我觉得应该绝大部分以免费发放为主。第二,总量配额分配,总量配额分配要落实总量的设定,从上而下的总量设定,所以这个要求也是比较清楚的。

  第三,蒋司长说了,与供给侧改革政策措施一样,每个行业刚才讲了,都要求碳强度下降率,这个下降率可能各个行业不一样,比如说产能过剩比较严重的,那些地方可能要求更严一些,最起码它可以作为抓手,作为一个政策手段和国家供给侧就要的政策相一致。

  第四,公开、公正、透明,现在基本上有一个配额分配方法和框架,在未来我们在最近几个月还要提出配额的方法的技术指南,这些都是在网上公布的,实际上每个企业都可以根据这个方法,你可以测算你自己的配额,并不是说政府,当然政府是发放的,但是政府发放的数额和企业自己心里的数额,我觉得应该是没什么区别的。这样的话,也就尽量避免各方面的一些干扰。第二,企业之间也可以监督,比如说两个企业是互相都知道能效水平什么样的,为什么你这个企业配额出现富余呢,我的企业就出现缺少呢,这个有问题,比如企业造假的问题等等互相有监督,我觉得这有挺有意思。另外配额分配方法,应该与企业排放报告,还有检测核查MRV应该相兼容才行,实际上配额分配越来越感觉到,我觉得和报告、核查、配额分配是三位一体的,你只有数据报得上来,我核查得了,企业配额才能分得下去,这是我自己体验总结出来的。报得上来,核查得了,分得下去,这样的话企业才能履约,可能企业的机制才能真正的运行起来。

  所以从我自己来看,总量设定在国家来讲要考虑几个关键的指标,首先碳排放权交易体系或者碳市场完成“十三五”碳强度下降目标贡献率,应该超过50%。所以我们在配额分配的时候,要保证碳排放权交易体系碳强度下降率高于19%,这样的话,也要有一个比较适当的,比较大的覆盖范围。就是交易体系排放量占全国排放量的比例也要在50%左右,按照这个想法,实际上我们现在已经公布了覆盖八大行业,二十个子行业,企业的门坎,一万吨标准煤或者两万吨二氧化碳排放量,这个大家可能也已经见到了。实际上这里面也有这方面的考虑,具体的行业表里面已经给出,大家也已经见到了。今天来的电力部门多,有发电的,电网也在纳入。当然电网进入,将来说配额方法怎么弄,现在还正在沟通协调,其他的配额方法思路或者基本的想法,经过多轮的研讨对话调研等等,基本上差不多了。具体配额分配方案,刚才讲了,免费发放为主,有偿分配方法比例比较小,所以我重点谈一下免费配额发放的方法,这里面基本上提出三种方法。

  第一种方法,基准法。第二种方法,强度下降法。第三种方法,其他方法。就是有一些企业,比如有一些省份,它的数据报不上来,没法支持这个方法,所以我们也要提出另外的方法,对于企业报的数据也要给一个方法,这个方法对企业有一定的惩罚作用,并不是说你参加了,应该说参加受到鼓励才行,不能参加受到惩罚,所以对于不参加的企业恐怕也要有一定的方法。行业基准法首先说企业配额分配或者报告,或者考察的边界,物理边界主要是它若干个设施或者生产设施,或生产过程构成的综合体,它的边界,关键生产设施或者过程构成综合体,也可能是一个车间,这是很重要的。除了物理边界是这样,配额的量也非常简单,两个,一个是行业的基准,一个是企业当年实际产出量。这里面行业基准怎么样确定?首先要根据行业排放数据,分配的特征,看看到底是什么样,是前30%还是50%。另外结合碳排放权交易体系的要求,要实现它的贡献率多大,然后和转型升级问题也要结合在一起,同时也要考虑行业之间的协同问题,这样确定一个行业基准,这个行业基准由国家发改委气候司统一的向外面公布。公布是国家标准,但是地方政府觉得国家公布的,地方来讲不解渴,你可以进一步解码,可以把标准定得严一些,但是不能定的标准松,实际上这也给了地方政府余量。这里面特别强调企业实际产出量,不像欧盟,像欧盟基本上根据历史产量,历史产量我们觉得问题还是比较大的。第一,包括通过七个试点来看,要历史产量定住就有问题了,我们国家装备制造业对于产能爬坡的企业,可能配额严重不足。但是用历史产量对待一些走下坡的企业,它可能出现企业过剩,这样就避免不公平。所以用实际产量来进行配额的分配,这是另一种方法。

  第二种方法,企业碳强度下降法,也就是蒋司说的历史法,什么意思呢?我刚才讲要报得上来,核查得了,我才分得下去,有些企业搞基准法,要求把边界,企业内部边界定下来比较难,比如生产设施,刚才我讲了基准法的范围是关键生产设施和系统或者过程的综合体,但有的企业弄下来核查也好什么的,弄不出来,报告分不清,这样一个企业一个物理边界。所以历史强度下降法就是企业的物理边界,首先确定一个历史强度值,这就是过去三年的强度报告。然后确定一个减排系数,然后乘以当年的实际产出量,减排系数也是根据企业的碳强度分配特征等等要求来确定。减排系数就是国家发改委气候司将来他们要公布的,到底各个行业减排系数怎样的,这是一个非常关键的政策指标。

  所以你把减排系数公布以后,企业本身就可以测算自己的配额分配量,这里面有个问题,实际上历史强度下降法什么意思,跟过去的历史比,跟自己比,基准法是跟行业之间的各个企业比,通过行业比,做得好的是什么情况。这个基本上是跟历史比,每个企业都要在现有基础上有一个责任,进一步提高他的碳生产率或者降低它的碳强度,是这样的想法。但是也有人提出,有的企业做得好的怎么办,同一个下降生产率的话会不会有问题,这样我们也会考虑不同水平分级的,你可能做得好的,我的碳强度下降率可能就不下降了,保持原状,但是做得差的,下降率高一些,反正都是现在的一些考虑。而现在基本上也出来一些方法的指南,刚才我说这个方法基本上是框架性的,然后在这个基础上还要制定一些细则,现在我们主要的工作,就是要跟企业、行业在进一步的对接,每个行业有效性是不是可行,是不是科学,这是现在目前做的工作。基本上根据我的了解,大概的基本思路、框架也基本上定下来了,但是有些关键部门恐怕还是比较难。我觉得可能最难的是电网,现在方法还没有确定,国家电网光对话会我就参加了四次了,我觉得电网肯定要进入,配额分配也要分得下去,这里面的挑战还是非常大的。

  下面说一下我自己的体会,第一阶段国家碳市场成功的标志是什么,目标、想法、预期是什么?我觉得可能有三句话,第一,要让碳市场的技术支撑体系得以建立起来,包括一些技术支撑体系,还有法律法规,我觉得这也是非常关键的。第二,要碳市场的机制真正运转起来,运转起来要配额落地,而且体现一定规模交易。第三,让排放企业把应该承担的责任承担起来,我们这次基本思想并不是说给企业制造额外的负担,比如说我就是想让企业承担了过去应该承担的还没有承担的责任承担起来,这是基本的思想。举个简单的例子,我们国家出了很多能耗限制等等很多标准,实际上没有政策抓手实施,这样我们通过碳排放权交易体系,能够确实触动企业,给企业真正实在的触动,让他们在这方面有些改进。把它应该承担的做好,并不是增加企业额外的负担,而且从长远来看,如果让企业真正采取了行动,对于在未来国际市场的竞争力恐怕也有好处。

  刚才我讲了,承担起来很重要的是什么,就是有比较合理的碳价水平,未来的碳价水平,未来中国碳排放总量控制轨迹是相关的。比如我们国家有三个轨迹,最上面的轨迹基本上是2030年达峰的轨迹,这是我们国家在巴黎气候大会上承诺的。第二,2030年前达峰,基本上在2025年达峰。第一,2030年达峰,每年碳强度下降4%就可以了,中间提前达峰必须碳强度下降5%,最后这个现在就达峰要提升6%,不同的轨迹下,它的碳价水平是不一样的,特别是越往后轨迹越大,比如我们要提前达峰,每年碳强度下降5%的话,到2050年的时候,我们碳价也需要超过100美元。但是到2020年,目前来看,这三个轨迹,碳价水平相差不多,大概是7美元到9美元,所以我觉得什么叫合理的碳价,我自己判断10美元左右应该是比较合理的碳价水平。这是个人的观点,请大家批评指正,谢谢!

热门搜索:

我要评论

评论0

 
视觉
人物

除夕这样过

2月7日凌晨3点,急促的电话铃声打破了蒙东兴安供电公司配电急修班的平静,...[详细]