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【特别策划·观点】高质量党建引领高质量发展

发布时间:2021-08-16
  

  

  文_国务院发展研究中心机关纪委副书记、研究员 王继承

  习近平总书记指出,中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。习近平总书记强调,坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。

  需要解决的问题    

  习近平总书记2016年10月在全国国有企业党建工作会议上明确提出“把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”以来,中央和地方国有企业已全面推行“党委(党组)书记、董事长由一人担任”,并认真贯彻落实“在决策程序上,要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序,重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后,再由董事会或经理层做出决定”。绝大多数中央和地方国有企业完成党组织进公司章程的工作,“三重一大”事项由党委会(党组)先于董事会讨论研究已成为普遍的做法。    

  实践中,如何按照要求“处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”,多数企业在认识层面、法规制度层面和具体运作规则层面也遇到若干重要问题需要解决。   

  一是党组织决策的定位,除了保障政治方向和合规经营之外,是否参与商业价值判断?若判断不专业导致企业重大损失,对应党组织的“民主集中制”决策,对党委成员个人有什么追责机制?    

  二是党委会(党组)与《中华人民共和国公司法》确立的“股东会、董事会、监事会、经理层”这四个公司法定治理机关的关系,是并列的关系,领导与被领导的关系,还是监督与被监督的关系?如果是并列,如何处理好重复决策问题?    三是应对中国国有企业国际化面临的国企党组织与企业政企不分、非独立商业主体的质疑,有哪些公司治理理论可支撑双边及多边投资谈判中的话语权? 

  政策建议   

  国务院发展研究中心课题组从我国国有企业领导体制改革的历史总结、从我国1993年颁布的第一部《公司法》的基本框架分析,考察中国建立现代企业制度的历史路径和背后体现的公司治理理论,并多方调研总结地方实践中党组织融入公司治理结构的经典做法,提出相应的政策建议。  

  一是坚定国企加强党建的理论自信和制度自信,基于委托代理理论实现政府公共管理职能与国家所有权职能的分开,基于利益相关者共同治理理论做好国际化沟通。中国企业党组织参与公司治理,虽然公司治理表现形式与西方发达国家不同,但在公司治理的法理基础上是相通的。随着西方企业社会责任运动的兴起,股东利益至上的公司治理模式受到各界批评,基于委托代理理论的“三会一层”治理主体是从提高资产的经营效率角度出发设计的,以权力制衡机制防止内部人控制产生的问题。基于社会福利的最大化,社会越来越要求利益相关者共同参与公司治理,如债务人、员工、消费者、环境保护相关者等都要参与公司治理。大陆法系的国家如德国,职工参与监事会,以及部分消费者团体或行业协会介入行业标准的制定和评价,就是利益相关者共同治理的体现。利益相关者共同参与公司治理,就必须要有一个利益的协调者,来克服以经济效率为主的委托代理理论产生的内部人控制和唯利是图忽视社会责任的弊端。中国企业的党组织涵盖了国有企业股东、经营团队、员工及消费者、社区环境团体等各个层面,是一个很好的具有协调优势的公司治理主体。发挥党组织的这种协调作用优势,并将其有机内嵌到公司治理结构当中,弥补委托代理公司治理理论的弱点,就显得非常重要。将国有企业党组织作为出资人委托的产权代表治理主体内嵌于公司治理结构,既是委托代理理论下政府出资人行使股东权利的方式,也是利益相关者共同治理理论下的多方利益协调组织。在这两个主要的公司治理理论基础上,对外可以与西方发达国家在共同的法理基础上来进行国际经贸合作的谈判,消除国内外一些组织和机构对中国在国有企业中加强党组织作用的误解,争取对我们有利的国际市场环境,或在国际市场开放过程中增强我们谈判的筹码,对内也能够更全面地统一思想、建立统一战线。   

  二是通过推进党组织内嵌于公司治理结构的制度建设,发挥党建引领作用,促进国有企业建设现代企业制度的步伐。针对国有企业建立现代企业制度过程中公司法人治理结构不到位的问题,如股东管理越位和缺位、董事会及董事履职不到位、经理层权责不对等和管理错位、监事会独立性不够以致不能有效对董事会和经理层进行监督等问题,通过完善企业党委(党组)在“三重一大”事项上的决策、研究提议清单,以及完善与出资人党组织的汇报沟通规则,来促使出资人和政府股东完善在重大人财物上的授权机制;通过完善“双向进入、交叉任职”的模式,建立党委会班子领导的专业化任职资质管理制度、完善党委会议事规则,来促使董事会及董事履职到位和与经理层权责的匹配;同时也以推进现代企业制度来促进经济组织中党的领导干部管理的专业化、制度化。通过加强党内监督和党外监督、内部监督和上级监督的纪检监察体系建设,尤其是借鉴部分地方实践中总结的纪委与监事会相结合的经验,优势互补,发挥监事会和企业内部纪委应有的监督效果。   

  三是多种途径明确党组织在公司治理结构中的法定地位。在立法层面,短期内不建议大修《公司法》或单独制定特殊企业法。在中国企业包括国有企业建立现代企业制度初步取得坚实的基础后,可以考虑基于“利益相关者共同治理理论”将党组织的利益协调者的经验做法,提炼明确到法律层面,即在“三会一层”治理主体的基础上,增加法定的利益协调者主体。目前可在《公司法》上仍然保持多数市场经济国家采用的“三会一层”公司治理主体的机制,通过推进《公司法》第十九条的贯彻落实,来强化党组织的法定地位。根据党的十九大新修订的党章,通过推进国有独资、全资及国有控股企业修订公司章程工作,建立和完善国有企业党委(党组)的前置决策制度、企业党委会议事规则、企业党委委员任职资格体系等制度,明确企业党委(党组)前置研究的预决策事项、建议事项、决定事项清单,明确企业党委(党组)的领导干部与行政事业单位党委(党组)领导干部在决策权限、责任追究、激励约束、日常干部管理事项的法定权责。在公司章程层面,鼓励各企业在修订公司章程中单设党组织章节,并从机构设置、基层组织建设、决策机构及其事项、监督机构及其权责等方面落实党组织法定地位。但在表述上不建议用“五位一体”的提法,把党组织定位为与“三会一层”并列的治理主体的做法,实际只突出了党组织的决策制衡功能,而降低了党组织的利益协调者功能。党组织作用不仅仅是党委会的作用,还包括基层堡垒建设等党建工作。不仅在公司章程中明确党组织的法定地位,国有企业还应在企业管理体制、管理制度、工作规范和业务流程等方面都要深入结合党组织的定位明确相应的机构设置、职责分工、工作任务。    

  四是鼓励多种形式将党组织内嵌于公司治理主体。中央已明确在国有企业全面推行党委(党组)书记兼任董事长、组织机构“双向进入、交叉任职”的做法。结合各地实践中多样化的做法和经验,鼓励多种形式将党组织内嵌于公司治理主体。深圳市国资委在深圳水务(集团)有限公司10年前就推进纪委书记兼任监事会主席;云南省国资委在省属企业混合所有制改革中由纪委书记兼管企业审计法务部;中国大唐集团有限公司将党办与办公厅分立、与董事会办公室合并,并将政策研究室纳入党办,正式设立党组与董事会办公室(政策研究室);甚至有观点探索将企业党委(党组)的内设机构与行政事业单位党委(党组)的内设机构职责定位相区别,建立符合经济组织的国有企业党委(党组)基层组织机构,包括党委组织部承担董事会提名与薪酬委员会职责、党委宣传部承担董事会投资者关系管理职责、纪委承担董事会审计与风险控制委员会的职责及监事会的职责等。实践中,应鼓励多种形式的嵌入探索。    

  五是完善出资人党组织和企业党组织的授权和监督机制。在现代企业制度中,股东企业的董事会和所投资企业的董事会没有上下级汇报关系,但国有企业出资人党组织和企业集团党组织及子公司党组织则有上下级汇报关系。尽管在国有独资公司,政府部门出资人职责不完全对应《公司法》的股东会职责,但可以通过落实现代企业制度,将企业党委(党组)视为出资人或政府股东中党委(党组)“管人、管事、管资产”领导决策的委托代理方,行使相应的决策提议权和决定权,来推进出资人党组织和企业党组织在“三重一大”决策事项上的授权与监督体制。同时在监督机制上,吸取过去一段时间来企业内部监事会工作成效不如意的教训,借鉴部分地方实践中党的纪委书记与企业监事会交叉任职有机融合的经验,建议推进向国有企业外派纪委书记兼任监事会主席“二职合一”做法,在公司治理结构中实现党组织监督与监事会监督的优势互补有机融合。    

  六是推进企业党组织机构和人员岗位的专业化有机融合。借鉴董事任职资质的法律制度,完善党委书记与董事长“二职合一”所要求的经济组织中党务干部的专业任职资格体系。推进纪委书记与监事会主席职位的“二职合一”,借鉴监事工作所需要的财务会计专业资质,逐渐推行企业纪委配备具有注册会计师资质的专业干部。结合董事会战略、审计风控、提名薪酬等各专业委员会的经验做法,推进企业党委会成员及内设机构的专业化建设。逐渐推行企业党委会成员的任职资质建设,担任董事会成员的要求通过董事资质认证等。    

  七是处理好几个具体运作规则的衔接。一方面,在建设规范董事会制度上,要进一步推行上市公司监管制度中关于董事会决策风险控制机制和信息披露制度,落实国有企业现代企业制度建设。另一方面,结合现代企业制度建设,推进党委会决策制度、议事规则和风险控制制度的完善。借鉴董事会票决制的决议机制,一般事项继续采用党组织的民主集中制,重大事项要补充实行票决制并记录在案。借鉴现代企业制度中董事会决策关联关系回避制度、关联交易信息披露制度、不当决策失职追责制度,完善企业党委会议事规则的专业化,促进党委会决策科学化、专业化、规范化,以高质量党建引领企业高质量发展。