制度陷阱与关键少数

文·赵义

近日，《中国共产党问责条例》全文正式印发。这部党内法规，条文不多，总共十三条，但非常重要，无论是各地区还是国企的党组织，都应认真研究一下。

我们常常谈论“政治”。什么是好政治，什么是坏政治。不需要太多高深的理论，只要诉诸一下人同此心、心同此理的常识，就大致能抵达问题的本质。简单说，好政治不是不出事，而是出了事有人负责，能给老百姓一个可以接受的交代。这一点说起来容易，做起来困难得多。美国政治学家福山对现代国家有个三要素的概括，即国家能力、法治、民主问责。国家能力普遍受重视，法治也容易达成共识，而民主问责，口惠而实不至的情形并不少见。

现实生活中，人们对于问责场景最熟悉的，莫过于在发生大的公共事故的时候。比如说，一个地方发生了人员伤亡较多的事故，不仅有对直接责任人的法律追究，对于主管部门负责人的行政追究，即使如地方主要领导，也常常会有新闻发布会上鞠躬致歉的一幕。这对应了问责的不同层次，以及这些层次之间的区别。英文中有两个词汇accountability和responsibility，翻译过来都可以叫责任，但内涵不同。

比如，中纪委官网公布过不少下属犯事，一把手跟着“倒霉”的案例。中纪委官网还反驳了一些为领导叫屈、打抱不平的论调。这里就涉及到accountability和responsibility的区别。下属犯了事自己被追责，比如承担相应的行政或法律责任，对犯的事负责；而一把手被问责，问的是领导责任或者说是政治责任，是对“下属犯事”负责。

过去相当一段时间内，比如一个地方，发生了不少腐败案件，或者干部带病提拔的现象比较突出，与主要领导未必有直接关系，主要领导被问责的也不多见。但如今就不一样了，中央明确了主体责任、第一责任人职责、一案双查等，一直到这次的党内条例明确区分了领导班子的全面领导责任、领导班子主要负责人和直接主管的班子成员的主要领导责任、参与决策和工作的班子其他成员的重要领导责任。过去不大重视的事情，现在可不是开个会、讲个话、表个态，调任或者退休后就万事大吉了。

历史上有过类似的浅层的实践，比如早在战国时期，秦国就有法令，被举荐官员犯罪，举荐人同罪。今天实践的内涵，当然不是传统社会能比的。从条例规定的情形看，比如管辖范围内有令不行、有禁不止，团团伙伙、拉帮结派问题严重，造成恶劣影响的；管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的，都会被严厉问责。并且是终身追责，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。

尤其需要注意的是第一种情形：党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的。这针对的是一段时间以来比较普遍的为官不为、为官乱为现象。

正如中纪委书记王岐山所说，中央巡视省区市、中央部委和中央企事业单位党组织，发现的一个突出问题就是贯彻党的路线方针政策不坚决、不全面、不到位，以官僚主义、形式主义的错误方式应对。有的以会议贯彻会议、以文件落实文件，更有甚者索性把党中央决策部署变成标语和口号、不贯彻不落实，有的贯彻执行不力，有的在贯彻中走样。群众听到党中央为民务实的政策无不为之高兴，但由于有的领导干部不担当不尽责，致使党的好政策得不到落实，人民群众就没有获得感。

这已经上升到全面深化改革的大局，上升到党执政的政治基础的高度。这其实也已经是政治改革的范畴了。这正是问责条例出台的最深刻的政治意义，也就是解决了问责“一把手”、问责“书记”，即“关键少数”问题。联想到十八大后中央决定加强纪委系统的独立性，到这次问责“关键少数”，无不针对的是当代中国权力体制中的“硬骨头”。这不叫政治改革，还有什么是？

当然，这种政治改革，和许多所谓理论家的设想会不一样。政治家做事情，说白了，第一条还是需要“管用”。王岐山说，任何一项制度都不可能解决所有问题，不能把亟待破解的难题淹没在大量制度条文中，也不能把重要的政治信号变成学术研讨，导致制度迟迟出不了台、贻误了时机。要重视制度建设，但也要避免落入“制度陷阱”。“做不到的宁可不写，写上的就要管用”。

的确，不解决问责“书记”前提下的任何政治改革设计，往往就是“陷阱”，说穿了就是不管用，制度越来越多，问题照样愈演愈烈。只抓具体犯事的，那是割韭菜，割了一茬还长一茬，这是治标不是治本。有意无意绕过“关键少数”问题去考虑制度设计，不是糊涂就是“软性抵制”。这也意味着，问责“一把手”是动真格的，失责必问、问责必严成为常态。

任何事业都是人干出来的。在其位者谋其政。习近平总书记对领导干部的三条要求是忠诚担当干净。忠诚不用多说，干净也是硬性要求，突出的还是责任问题。领导干部们对国家和人民的责任重大，不能蜕变为德国思想家马克斯·韦伯所形容的“一个非常平常的俸禄阶层”。

（作者系《南风窗》执行主编）

文章来源于《能源评论》杂志