选拔任用新通道

文／赵义

在中国，公务员是一个相当特别的群体。要找出一辈子从来没有和公务员打交道的人还真不容易。但要具体说起来，好像对公务员又不是那么熟悉。这很大程度上是因为，与明星、作家、企业家等不同，公务员是一个很难完整呈现在舆论场的群体。全社会对公务员的认知，实际上处于宏观的定性认识和微观的模糊认识并存的状态之中。此之谓“熟悉的陌生”。

某种意义上说，在中国，公务员是“新事物”，正式出现的标志是1993年的《国家公务员暂行条例》，而2006年施行的《公务员法》距今也不过十年出头一点的时间。此前的叫法是“国家机关工作人员”。

与公务员相比，我们更熟悉的名词是干部和官。“官”这个词依然活跃在我们的政治话语之中，比如，“当官就不要发财”。但在正式文件当中，“干部”和“公务员”才是正规的提法。今天很多人可能已经不知道了，以前老师等也属于干部，在改革开放之后，干部所指的范围在减少，但仍然远远大于公务员。根据公务员法，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。而干部显然不限于行政编制，公务员只是干部的组成部分。

那么，中国公务员到底有多少呢？根据国家的统计公报，截至2016年底，全国共有公务员719万人。当然，你与之打过交道的所认为的公务员，未必就属于这719万人中的一员，可能是政府雇员。719万人的统计前提是“行政编制”。

为什么要从干部制度中分化出公务员制度？这就涉及政府对社会行政管理的职业化。随着管理内容的日益扩大，现代社会所要求的非人格化的管理，背后是基于法理和规则的治理。这么说可能有点抽象，实际上意思很直白，就是现代社会的治理不是建立在私人关系的基础上，而是根据普遍性规则进行。相应的，在人事上面，就是建立一套包括竞争性考试（凡进必考）、有明确职务和职级序列以及逐级晋升标准在内的制度。

公务员成为一种职业，这会带来深刻的影响，尤其是与干部和官这两个概念相比，种种神秘甚至神圣的色彩会逐渐消退，而成为现代化治理的理性建构的一部分。传统社会的“官”，某种程度上是老百姓信仰的对象，“人在公门好修行”也是为官者的官箴。而在公务员制度下，“官”被看作是一种社会职业，同医生、清洁工等社会职业一样，都是社会的需要，本身无好坏之分。

同时，和西方公务员制度以及政务官和事务官的区别相比，中国公务员职业还有自己的特殊之处。最关键的特殊之处是，当公务员依旧是人们从政的最主要的途径。公务员法规定，公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。这其实也是从政的人们不断进入更高职位的基本方式。

在进入公务员序列是从政主要方式之一、内部逐级晋升是不断升迁的主要方式的情况下，公务员就面临着比较强的晋升焦虑。某个重要节点的落后，可能导致后面的步步被动。这一点又被“能上不能下，能进不能出”的弊端所强化。

为了调动公务员的积极性，拓宽公务员尤其是基层公务员职业发展空间，新修订的公务员法明确规定了国家实行公务员职务与职级并行制度，重新设置了职级序列，与原来的非领导职务相比，综合管理类公务员职级增加了4个层级，同时留出了专业技术类、行政执法类公务员职级设置“另行规定”的制度接口。

追求晋升，人之常情，其实也是鞭策公务员的手段。但不是说有压力就等同于焦虑。如果仔细考察，心理层面的焦虑主要来自于冲突。比如说，同一批进入公务员的，大家业绩差不多，别人晋升了而自己没有，内心就会产生个人对职业的认知和现实情况的冲突，这才是焦虑的来源。

本来科层制的职业特点就会压抑人的个性——这种压抑是必要的，要保证非人格化管理，就得以普遍规则来办事而不是听从自己的个性。但上级领导的风格、行事风格等会对公务员带来适应的压力，当组织伦理、基本原则等与领导个人决策发生冲突的时候，作为下属的公务员虽然内心也会有判断，但上级领导对下属个人升迁有很大的话语权，不然新修订的党政领导干部选拔任用条例也就不会特别规定不准“由主要领导成员个人决定任免干部”、不准在“主要领导成员即将达到任职年龄界限、退休年龄界限或者已经明确即将离任时，突击提拔、调整干部”等。这个时候，有的公务员往往就把对组织的忠诚转化成为对个人的忠诚，内心标准和现实选择形成极大的冲突，带来焦虑。

这样的焦虑还体现在如何创造性执行上级决策。当面临千差万别的实际情况的时候，职业伦理甚至就是基本的做人做事的底线，都要求不能机械执行上级决策，但在考核和晋升的压力之下，即使面对怎样荒唐的后果或者民生痛点，也往往选择无视。但内心的冲突带来的焦虑却是积累下来，不易消除。

值得注意的是，新修订的党政领导干部选拔任用条例规定，拓宽选人视野和渠道，党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用，注意从企业、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现选拔党政领导干部，推动形成国有企事业单位、社会组织干部人才及时进入党政机关的良性工作机制。不过，还要注意的是，经过最新一次修订，“公开选拔、竞争上岗”由原来“党政领导干部选拔任用的方式之一”被调整为“产生人选的一种方式”，不再单列为一章，相关内容调整到动议环节，并对改进完善工作程序等提出原则性要求。

近20年的公务员制度，走过形成发展、扩充壮大的时期，现在也走到了历史的拐点。在选拔任用方面向社会进行更大程度的开放，可能预示了下一步改革的方向。

（作者系《南风窗》执行主编）