文／张玉琢  

　　10月19日，国家发展改革委网站消息称，国家发展改革委环资司近日就“十四五”能耗强度下降进展滞后约谈浙江、安徽、广东三省以及重庆市的节能主管部门负责同志。此前，湖北、陕西、甘肃、青海四省发展改革委负责同志也因节能工作被国家发展改革委环资司分别约谈。就上述省份存在的问题，国家发展改革委环资司方面表示，节能形势十分严峻。 

　　碳排放双控不限可再生能源消费和原料用能 

　　党的二十大报告指出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。 

　　7月11日召开的中央全面深化改革委员会第二次会议指出，党的十八大以来，我们把绿色低碳和节能减排摆在突出位置，建立并实施能源消耗总量和强度双控制度，有力促进我国能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放强度持续下降。从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。 

　　能耗双控向碳排放双控的转变抓住了“碳排放”这个牛鼻子，能够同时解决“气候治理”和“能源短缺”两个问题，更好统筹推动绿色发展和能源安全，有利于将经济发展和应对气候变化有机统一起来，有利于精准控碳和促进可再生能源发展，有利于促进低碳产业发展壮大。 

　　能耗双控与碳排放双控既有联系也有区别。一是二者都对化石能源消费形成制约。碳排放的主要来源是化石能源使用过程，目前我国能源消费的主体仍是化石能源，因此限制能源消费量也将较大程度上限制碳排放量。二是能耗双控不区分能源利用形式，碳排放双控不限制再生能源消费和原料用能。碳排放双控不限制可再生能源发电用能以及不燃烧使用的能源利用（如石化化工产品、水泥熟料等）。三是能耗双控仅考虑不同化石能源的热值差异，碳排放双控还考虑不同化石能源的碳排放因子差异。 

　　需促进能源消费、碳排放与经济增长脱钩 

　　当前是我国实现碳达峰目标的窗口期，需要加速构建能源消费、碳排放与经济增长的脱钩趋势。目前，主要发达国家和地区已实现能源消费、碳排放与经济增长脱钩。德国、美国碳达峰时间分别为1979年、2005年，一次能源消费达峰时间分别为1979年、2007年。脱钩后，新增能源消费以非化石能源为主，能源消费缓慢下降，碳排放快速下降，经济保持增长趋势。 

　　按照碳达峰碳中和目标，我国经济增长、能源消费与碳排放发展趋势可参照图1。碳排放双控下的全面节约工作需要明确目标、统筹协调、持续推进，主要从以下几方面开展工作。 

　　一是统筹经济增长、碳减排与能效约束，通过节能手段避免出现碳达峰前的过度用能。国家发展改革委环资司表示，部分地区能耗增速较快，能效提升缓慢，扣除原料用能和可再生能源消费量后，能耗强度下降仍滞后于“十四五”目标进度要求，个别地区甚至不降反升。环资司强调，能耗强度下降是“十四五”规划纲要确定的约束性指标，既定目标任务必须完成，应坚持节约优先，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。在当前经济发展的攻坚期，有些省市的“两高”项目违规上马，为完成近期经济目标忽视能效约束。下一步，亟须分地市、分行业、分企业全面摸排能源消耗、投入产出、成本效益，找准制约节能工作的问题症结，避免临近碳达峰目标时再次出现“运动式”减碳。10月10日，第二轮中央生态环境保护督察整改情况已全部向社会公开，第二轮督察整改方案明确的2164项整改任务，截至今年6月底，已完成1398项，完成率约为65%。 

　　二是重点加强节能降碳技术的投资和应用，突破能效提升“平台期”。国际能源署的能源投资报告研究指出，能效提升是减少碳排放最迅速、最具成本效益的手段之一，并且能效投资的边际效益是递减的，即前期投资带来的能效提升效果远高于后期。近年来我国全社会能效已进入“平台期”，提升速度缓慢（见图2）。当前正处于碳达峰窗口期，全面加速推广节能技术，对标能效标杆水平和基准水平，加大低水平项目改造升级力度，不仅有利于我国节能技术加速渗透并持续积累技术改进经验，形成可复制、可借鉴的应用模式，而且有利于企业实现碳排放控制，以应对欧盟碳边境调节机制（CBAM）等风险。CBAM已于2023年10月1日开始试运行，过渡期至2025年12月31日，2026年1月1日正式起征，2035年后则完全取消欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）和CBAM所覆盖高碳产品的免费碳配额。届时，欧盟将对从境外进口的特定产品额外征收碳边境调节费用，产品覆盖范围包括“电力、钢铁、铝业、水泥、化工、氢”六大行业。这将对相关产业产品出口欧盟产生不利影响。 

　　三是通过需求侧管理，协同好清洁能源发电占比和消费侧电气化水平提升。国家发展改革委发布的《电力需求侧管理办法（2023年版）》指出，强化工业、建筑、交通、农业等重点领域电力需求侧管理与碳达峰行动方案衔接。一方面，可再生能源消费不计入考核进一步增加了清洁能源的需求，大规模可再生能源并网的波动性进一步加剧；另一方面，随着消费侧电气设备逐渐增多，电动汽车等新型负荷的用电行为不确定性逐渐增大，消费侧负荷资源的可控性受到挑战，亟须通过需求侧管理等节约用电手段保证电力供需协同下的消费侧清洁电利用。 

　　四是高度重视新型工业和低能耗高产值产业的废弃物循环利用。工信部等八部门联合印发的《加快推动工业资源综合利用实施方案》指出，加快石化化工废弃物在有价组分提取、建材生产、生态修复等领域的规模化利用。国家发展改革委发布的《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》指出，强化工业节水，引导重点行业、重点地区加强工业废水处理后回用。原料用能和可再生能源消费不计入考核为我国石化化工项目、新型工业产业等能耗强度低的优质项目保障了合理的用能需求，但生产加工过程中产生的“三废”也会随之增多。据统计，我国工业生产中60%以上的“三废”是由分离不彻底导致的，并且分离过程的能耗占整个工业过程能耗的50%。因此，需要高度重视新型工业废弃物的循环利用和水资源节约集约管理，做好工业生产流程的末端全面节约工作。 

　　多方协同、联合发力促转变 

　　切实发挥全面节约在能耗双控向碳排放双控转变中的重要作用，需要政府、社会、企业多方协同，源网荷联合发力。 

　　首先，提升节能和绿色用能管理精细化水平，加强碳审查和碳监察。一是加强对清洁能源跨区跨省配置的统筹协调，加快推进西部、北部沙漠、戈壁、荒漠大型风光基地开发并输送至东部、南部负荷中心，保障一次能源匮乏区域的绿电需求。二是聚焦重点行业和领域分业施策、分类推进，强化工业、建筑、交通、农业等重点领域电力需求侧管理与碳达峰行动方案衔接，统筹提升重点用能工艺设备产品效率和全链条综合能效。三是推动各省级重点用能单位由能耗在线监测平台向碳排放监控平台转变，完善新型用电基础设施的碳管理，加强绿色设计、运维和碳计量审查。 

　　其次，完善绿电交易，强化电网接纳可再生能源和服务新兴市场主体能力。一是推动建立新建重点项目配额制的强制绿电交易市场，加快跨省区输电通道规划建设，为东部、南部沿海省份经济社会发展提供绿电保障。二是强化综合能源服务商、负荷聚合商等新兴经营主体培育，开展合同能源管理、综合节能、电力交易、绿色证书交易以及碳交易等多元化能源服务，满足电力用户的差异化能源需求，助力电力用户能效提升、节电降碳。 

　　最后，推进关键节能降碳和循环利用技术研发示范推广，强化行业标杆引领。一是支持龙头骨干企业与科研院校、行业机构、产业链上下游企业等合作，创建节能降碳技术创新应用平台。二是突破一批复杂难用固废无害化利用、再生资源高效高值化利用、自动化智能化柔性改造等共性关键技术及大型成套装备，推动首台（套）装备示范应用。三是深入推进工业资源综合利用基地建设，探索形成基于区域和固废特点的节约集约循环利用产业发展路径。四是培育工业资源综合利用“领跑者”企业、专精特新企业、制造业单项冠军，带动全行业创新、发展、服务能力提升。