文／本刊记者   赵卉寒 

　　过去，衡量一个国家强弱与否，经济实力无疑是第一标准；但当下，除了人均GDP外，生态环境的各项指标也成为衡量标准，且越发重要。其中，空气污染指数、二氧化碳的排放因与人类身体健康、气候变化密切相关而受到广泛关注。 

　　就我国而言，减污早于降碳。 

　　“十二五”期间，提升空气质量成为我国生态环境治理的焦点问题之一。2012年，环境保护部发布了新版的《环境空气质量标准》，其中增加了PM_2.5、臭氧浓度限值指标。随后，国家又接连出台了《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等相关政策。随着顶层规划的密集出台与贯彻落实，过去十年间，我国空气质量得到显著提升。生态环境部的数据显示，相较2013年，2022年我国PM_2.5年均浓度下降了约60%，二氧化硫年均浓度下降了约77%，二氧化氮年均浓度下降了近50%。 

　　在我国取得大气污染防治阶段性成果的同时，应对全球气候变化的紧迫性上升到了新的高度。 

　　温室气体与大气污染物同根同源，气候变化与大气污染之间存在一定的相互作用关系。一方面，人类活动引发的全球气候变暖及其区域响应将导致极端天气气候事件增多、变强，会加剧区域空气污染，危害人类健康；另一方面，气溶胶可以通过改变辐射强迫来影响气候系统内部反馈，并产生全球影响。 

　　国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏曾撰文表示，不同于工业化国家在20世纪60年代先经历区域常规污染物治理，再从90年代后进入全球气候治理的进程，广大发展中国家的这两个治理过程往往是并行的。 

　　因此，持续推进二氧化碳减排和大气污染协同治理势在必行。   

　　完善协同治理体系 

　　在11月初召开的中国清洁空气政策伙伴关系（CCAPP）2023年度会议上，中国工程院院士、清华大学环境学院教授贺克斌表示，当前我国大气污染防治取得了历史性、转折性的成绩，但与空气质量根本性改善还有一定距离，大气污染防治工作仍任重道远。我国生态环境保护正在经历从重点治理向系统治理的转变，“双碳”目标和清洁空气目标的紧密结合将是未来系统治理的重要组成部分。 

　　减污降碳的协同，首先体现在治理体系的协同上。 

　　从国家层面来看，2021年以来，在我国出台的“十四五”及更长时间的战略和规划文件中，都体现出了减污和降碳相互交融、相互协同的新要求。 

　　“十四五”规划明确提出，“协同推进减污降碳，不断改善空气、水环境质量，有效管控土壤污染风险”。2021年9月，中共中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》。作为碳达峰、碳中和“1+N”政策体系的纲领性文件，该文件强调要“坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和”，并要求将“有关落实情况纳入中央生态环境保护督察”。2021年11月，中共中央、国务院发布《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确提出“以实现减污降碳协同增效为总抓手”“统筹污染治理、生态保护、应对气候变化”。2022年6月，生态环境部等七部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，对“十四五”时期以及到2030年协同治理工作作出全方位多要素的部署安排，推动形成广泛的减污降碳协同增效的创新模式。 

　　以上文件的出台，为如何以降碳引领推动经济社会发展全面绿色转型、强化多污染物与温室气体协同控制提供了方向和指引。为保障各项政策、方案可以按期完成，我国的协同治理制度也开始加紧完善。 

　　2021年，生态环境部以贯彻落实《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》为契机，围绕减污降碳协同，在环评、监测、监管、统计等领域完善既有的管理制度，推动将碳排放管理需求融入生态环境管理制度中。其中，在环境影响评价方面，出台了《关于加强高耗能、高排放建设项目的生态环境源头防控指导意见》《关于开展重点行业建设项目碳排放影响评价的试点通知》《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》等文件，推动将温室气体管控纳入环评管理；在环境监测方面，印发了《碳监测评估试点工作方案》；在环境监管方面，印发了《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，并在2021年10～12月组织了电力行业碳排放报告质量监督帮扶专项行动，加强对技术机构的监督管理，规范咨询、核查、监测服务行为，保障碳市场平稳健康运行。 

　　重点调整两个结构 

　　“十三五”时期，我国减污的重点措施还是以末端治理为主。亚洲清洁空气中心空气质量项目主任张伟豪认为，末端治理的好处是见效快，但随着减排空间的缩减无法进一步有效地减排污染物，也不能协同减排二氧化碳，结构调整措施则能同时实现这两个目标。    

　　关于协同治理，《减污降碳协同增效实施方案》强调：要紧盯环境污染物和碳排放主要源头，突出主要领域、重点行业和关键环节，强化资源能源节约和高效利用，加快形成有利于减污降碳的产业结构、生产方式和生活方式。同时，增强区域环境质量改善目标对能源和产业布局的引导作用，研究建立以区域环境质量改善和碳达峰目标为导向的产业准入及退出清单制度。加大污染严重地区结构调整和布局优化力度，加快推动重点区域、重点流域落后和过剩产能退出。 

　　根据国家统计局的数据，目前我国超过90%的碳排放来源于一次能源消耗。其中分领域来看，工业占比为41%，能源行业占比为46%，交通运输业占比为7%，建筑业占比为6%。 

　　因此，能源和工业领域的结构调整以及布局优化成为减污降碳协同推进的关键。 

　　从能源领域来看，碳排放占比的突出与我国的基本国情和能源资源的分布情况密不可分。富煤、贫油、少气的基本能源格局，使得我国的能源结构一直以煤炭为主。未来，推动新型能源体系建设，促进能源生产清洁化、能源消费电气化等绿色转型是能源行业低碳发展的关键路径。 

　　截至2022年年底，全国全口径发电装机容量为25.6亿千瓦，同比增长7.8%。其中，煤电装机容量为11.2亿千瓦，占总发电装机容量的比重为43.8%，同比降低2.9个百分点；可再生能源装机容量达12.1亿千瓦，在发电总装机容量中占比达47.3%，同比提高 2.5 个百分点，历史性超过煤电装机。2022年，全国风电、光伏发电新增装机容量突破1.2亿千瓦，连续三年突破1亿千瓦，再创历史新高。 

　　而煤炭行业助力脱碳，更多体现在加快煤炭行业落后产能退出，以及煤炭的清洁高效发展上。 

　　根据煤炭工业协会发布的《2022煤炭行业发展年度报告》，我国煤矿数量由2012年的1.3万处减少到4400处以内；年产120万吨以上的大型煤矿由850处左右发展到1200处以上，产量占全国的比重由65%左右提高到85%左右；年产千万吨级的生产煤矿由33处发展到79处，产能由4.5亿吨/年提高到12.8亿吨/年。 

　　未来，煤电的灵活性改造还将持续推进。《“十四五”现代能源体系规划》提出，全面实施煤电机组灵活性改造，优先提升30万千瓦级煤电机组深度调峰能力，推进企业燃煤自备电厂参与系统调峰。 

　　不过当前，我国仍面临一定的能源安全和保供压力，在“先立后破”的能源转型基调下，未来一段时间内，煤炭仍将在能源体系中承担“压舱石”的作用，为发展多元清洁稳定的供电体系、保障能源安全提供支撑。 

　　从工业领域来看，作为能源消耗大户和大气污染物的主要排放源，重点工业行业一直是我国大气污染治理的重点攻坚方向，同时也是我国实现“双碳”目标的关键领域。其中，推动产业结构优化升级、坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展、大力发展绿色低碳产业，这三大重点转型任务在全国各地持续推进。以我国重工业大省河北省为例，《河北省“十四五”工业绿色发展规划》中明确：加快产业布局优化，实施工业企业“四个一批”工程，推动企业入园进区；推动传统产业绿色转型，实施“千企绿色改造”工程；培育发展绿色新兴产业，加快发展新能源、新材料、储能、新能源汽车、被动式超低能耗建筑、绿色大数据中心等绿色新兴产业。 

　　根据《大气中国2023：中国大气污染防治进程》的统计，我国规模以上工业单位增加值能耗在“十三五”时期下降16%的基础上，2021年进一步下降5.6%，以较低的能源消耗支撑了工业快速发展。2022年，重点工业行业继续深化减污降碳、协同增效。钢铁行业圆满完成粗钢产量压减工作，粗钢产量持续下降，同时2.1亿吨粗钢产能完成全流程超低排放改造。其中，水泥产量自2013年以来首次下降，水泥行业成为继电力行业和钢铁行业之后，我国第三个全面启动超低排放改造的重点工业行业。 

　　财政支持与市场建设并重 

　　2022年5月，财政部印发了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称“《意见》”），《意见》明确了财政支持的重点方向和领域，例如支持光伏、风电、生物质能等可再生能源，以及出力平稳的新能源替代化石能源；大力支持发展新能源汽车，完善充换电基础设施支持政策，稳妥推动燃料电池汽车示范应用工作；推动减污降碳协同增效，持续开展燃煤锅炉、工业炉窑综合治理，扩大北方地区冬季清洁取暖支持范围，鼓励因地制宜采用清洁能源供暖供热等。 

　　近年来，中央大气污染防治专项资金继续增加。以北方地区冬季清洁取暖为例，2017年，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖工作启动。截至2022年年底，共五批88个城市获得支持，预计中央财政奖补资金将累计拨付1071亿元。 

　　散煤治理的成绩也有目共睹。根据《中国散煤综合治理调研报告2023》显示，截至2022年年底，我国北方地区供热总面积为238亿平方米，其中清洁供热面积达到179亿平方米，清洁供热率超过75%。以北方清洁取暖改造为核心的散煤治理，带动农村散煤消费量持续下降。预计2022～2025年，将有约2100万户完成改造，以2017年消费水平为基础，民用散煤消费量降幅将超过60%。 

　　除了财政政策的支持，相应的市场机制也是调动大气污染物和二氧化碳排放主体充分发挥主观能动性，通过实施技术和优化管理实现减排的重要方式。 

　　2021年，我国的全国碳排放权交易市场启动，截至2022年12月30日，碳排放配额累计成交2.30亿吨，成交金额104.75亿元。其间，生态环境部发布的三份文件，即《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》《企业温室气体排放核算与报告指南 发电设施》《企业温室气体排放核查技术指南 发电设施》，进一步完善了市场制度机制，企业低成本减排作用初步显现。 

　　随着碳市场的发展，部分试点碳市场还积极开展碳金融产品创新探索，其中碳交易类的有借碳、碳债券、碳配额远期、场外期权交易、场外掉期交易、担保型CCER远期合约等，碳融资类的有碳基金、碳配额质押、碳配额回购融资、碳配额卖出回购、跨境碳资产回购以及 CCER质押等。 

除了碳金融产品，为积极应对气候变化、促进实现减污降碳协同增效，我国还开展了气候投融资试点。2021年12月，生态环境部等九部委出台了《气候投融资试点工作方案》，组织开展气候投融资试点。2022年8月，23个地方入选气候投融资第一批试点。根据生态环境部的最新统计数据，截至今年6月底，气候投融资试点地方储备近2000个气候友好型项目，涉及资金近2万亿元；获得金融支持项目108个，授信总额545.63亿元。