文／刘宇炫  孙海萍  丛威 

　　7月30日，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》），这标志着我国全面开启以降碳为主要目标的制度建设新时期，能耗双控正加速转向碳排放双控制度。 

　　碳排放双控全覆盖  

　　《方案》从碳排放相关规划制度、地方碳排放目标评价考核制度、重点行业领域碳排放预警管控机制、企业节能降碳管理制度、固定资产投资项目碳排放评价、产品碳足迹管理体系等六个方面入手，推进制度建设工作，形成覆盖地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等的制度体系和相应管理机制。 

　　一是推动碳排放指标纳入国家规划。“十五五”时期以碳排放强度作为约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标。碳达峰后实施以碳总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。“十四五”期间国家将进一步完善碳排放统计核算体系建设，为“十五五”时期实施碳排放双控奠定基础。同时，“十五五”期间将统筹部署重点任务和重大工程，细化落实《2030年前碳达峰行动方案》部署，确保如期实现国家碳达峰目标。 

　　二是通过省市两级碳排放预算制度压实地方层面的减排责任。首先，指导建立省市两级碳排放预算管理制度，“十五五”时期指导各省份根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整。“十六五”及以后，建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。其次，在碳达峰前后分别建立碳达峰碳中和综合评价考核制度和碳中和目标评价考核制度，以碳排放总量和强度指标为重点，并纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。 

　　三是探索建立重点行业领域碳排放预警管控机制。以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，开展重点行业碳排放核算，摸清底数与减排潜力，开展形势分析，并对增速快的行业领域进行预警。被预警行业领域将在新上项目、碳交易市场等方面从严管理。在条件成熟时，预警管控机制将纳入“双碳”综合评价考核指标体系。 

　　四是完善重点企业节能降碳管理制度和市场机制。制修订重点行业企业碳排放核算规则标准，出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法并加强落实。在市场机制方面，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，探索配额有偿分配机制，健全核证自愿减排量交易市场（CCER市场），完善绿证交易，促进绿色电力消费。此外，《方案》明确了碳排放双控由强度控制逐步向总量控制的过渡，这将为碳市场配额总量及分配由强度管控转向总量控制提供明确 依据。 

　　五是开展固定资产投资项目碳排放评价。《方案》明确碳排放评价及温室气体排放管控需分别纳入固定资产投资项目节能审查和项目环境影响评价，相关环评规范和标准也将相应调整。 

　　六是重提急用先行原则，推动产品碳足迹工作。首先，明确重点产品范围包括电力、燃油、钢铁、电解铝、水泥、化肥、氢、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、电石、甲醇、煤化工、动力电池、光伏、新能源汽车、电子电器等18项重点产品。其次，《方案》明确开展支撑产品碳足迹背景数据库建设，建设全国温室气体排放因子数据库和定期更新机制。此外，继续稳步推动产品碳标识认证制度建设，鼓励先行先试和市场化开展。 

　　对石油公司影响深远 

　　碳排放双控制度体系的建立，对以化石能源生产为主的石油公司而言，其业务发展的影响主要体现在以下方面： 

　　一是碳排放双控制度建设全面推进，经营管理需同步转型。 

　　“十五五”时期能耗双控将全面转向碳排放双控，且碳达峰后，管控重点将从碳排放强度为主转向碳排放总量管控为主，并分别构建适用于“达峰阶段”和“中和阶段”的考核制度。国家碳排放双控制度建设呈现不断强化和系统推进特征，石油公司将面临包括综合评价考核、省市两级碳排放预算、重点行业领域碳排放预警管控、项目碳排放评价、产品碳足迹和产品碳标识认证等全方位的碳管理约束。同时，碳排放权交易市场、CCER市场、绿证绿电市场等市场化政策工具及市场间衔接机制也将逐步完善。石油公司面对的低碳转型市场形势将更加复杂，需要进一步加强统筹组织，如重大项目谋划既要考虑碳排放预算空间，也要考虑碳排放预警形势。不同政策工具对企业的约束力度和作用机制存在差异，分散式应对容易造成政策效应相互抵消。因此，石油公司需跟踪不同碳排放双控政策、机制的推进情况，同步优化管理体系。 

　　二是区域减排责任将间接压实，石油公司需统筹考虑应对。 

　　首先，“十五五”时期国家将碳排放双控指标合理分解至各省份，并开展评价考核。各省份将进一步细化并压实至地市和重点企业、重大项目。低碳排放强度的新建或改造项目仍有一定增量发展空间，但碳排放强度较高的企业将直面减排压力。其次，“十六五”时期将对地方形成碳排放总量控制刚性约束机制，各地区减排责任必将传导至辖区内石油公司所属企业，进而间接压实各重点业务的减排责任。 

　　三是碳排放预警管控机制对石油公司的投资管理能力提出更高要求。 

　　行业碳排放监测预警管控机制将与区域碳排放预算联动构成覆盖“条块结合”的碳排放管控体系，相关的电力、石化、化工等行业被纳入重点行业范围。碳排放预警管控机制将对新项目投资，以及日常运营提出更高要求，石油公司需要充分考虑碳排放形势及未来可能面临的碳管控力度。 

　　四是项目碳排放评价对项目谋划能力提出新要求。 

　　预计“十五五”时期新建先进产能和项目改造仍有发展空间，“十六五”时期产能置换或将成为主要的发展方式，项目改造也需符合碳排放总量约束。地方政府还可能将有限的碳排放空间用来发展碳排放强度更低的产业或项目，因此“十六五”时期石油公司发展可能面临跨行业竞争。 

　　五是需求侧对低碳转型的牵引作用将日益明显，需要积极参与国家相关标准的制定。 

　　国家产品碳足迹制度建设旨在促进供应链降碳。如果石油公司参与不足，将面临标准话语权降低和产品市场竞争力下降等挑战。产品碳标识是需求侧牵引降碳的典型工具，开展相关工作有望增加绿色消费方面的产品竞争力。 

　　直面挑战需多措并举 

　　《方案》对石油公司碳排放数据管理能力提升、管理体系优化、重大项目谋划、参与碳市场与产品碳足迹等相关工作提出了更高要求，为应对挑战，建议从以下几方面着手应对。 

　　首先，持续提升碳排放统计核算及预测能力，确保数据基础符合碳排放管控新需求。 

　　细化并夯实碳排放数据基础，为管理体系优化和决策累积数据。一是根据国家碳排放双控制度建设要求，借鉴行业标杆企业经验，根据业务特点细化碳排放统计数据颗粒度，提升核算能力和信息化水平。二是加强相关重点行业、重点区域的碳排放形势跟踪。行业层面关注重点行业发展形势和预警态势、相关碳市场扩容建设情况。项目层面关注业务开展相关省份的碳排放预算制度建设情况等。 

　　其次，继续推进管理体系优化工作，满足碳排放双控制度要求。 

　　根据碳排放双控制度建设思路优化管理体系。一是合理制定“十五五”碳排放双控目标。“十五五”期间以碳排放强度为主要约束并持续强化碳数据管理能力，确保碳达峰目标如期实现，并为碳达峰后的碳总量控制打好基础。二是根据碳排放双控的要求，进一步梳理并优化包括重大项目投资、预算管理、碳资产管理、考核评价等相关管理制度，并科学规划低碳转型路径。 

　　再次，打好“十五五”重大项目谋划的“低碳牌”，为碳达峰工作争取有利局面。 

　　紧抓“十五五”碳排放双控指标分解窗口期，积极融入地方低碳发展。持续开展重点省份重点行业的碳排放形势分析和趋势判断，积极跟踪碳排放预算制度建设进展，关注重点省份碳排放双控指标分解及落实情况。在此基础上，加强重大项目谋划和地方碳排放双控指标分配的协调，并按要求加强项目碳排放影响分析。 

　　最后，做好参与全国碳市场、绿证交易市场等的准备工作，按需开展产品碳足迹建设工作，鼓励自主开展产品碳标识工作。 

　　加强对全国碳市场扩容及绿证交易市场建设的跟踪和应对。把握相关行业纳入全国碳市场的进度、配额总量及分配机制的优化调整，深入分析其影响，在做好应对的同时，积极开发碳资产。关注绿证交易市场以及电碳协同机制建设情况，积极谋求经济高效的低碳转型策略。在产品碳足迹建设方面坚持急用先行的原则。盘点需要参与产品碳足迹工作的重点产品范围，统筹参与产品碳足迹标准建设，按需开展产品碳足迹核算工作和细分行业领域产品碳足迹背景数据库建设。鼓励试点产品碳标识工作，在有条件的城市选取重点产品推动产品碳标识工作。 

　　（作者分别供职于中国海油集团能源经济研究院、中国科学院科技战略咨询研究院。编辑：王伟）