下半年财政政策将进一步发力 

　　文  |  刘学智 

　　今年政府工作报告对宏观政策的定调是，加强各类政策协调配合，稳健的货币政策要精准有力、积极的财政政策要加力提效，形成共促高质量发展合力。其中，积极的财政政策尤为重要。一方面，经历了过去三年的疫情影响，目前处于经济修复的关键时期，离不开积极政策的支持，保持稳增长的必要强度；另一方面，在经济恢复过程中，税基的扩大将促进财政收入自发性增长，为积极财政政策提供空间。 

　　根据上半年经济恢复以及财政运行状况，预计下半年积极的财政政策将加力提效，兼顾需要与可能、当前与长远、发展与安全。 

　　财政支出适度提前 

　　从经济运行来看，需求不足和内生动力减弱仍然是经济复苏的主要掣肘因素，需要积极财政政策继续着力于扩内需、稳增长。今年以来我国经济较快复苏，第一季度经济增速加快到4.5%，在低基数作用下，第二季度经济增速进一步加快。但经济运行主要是恢复性的，内生增长动能仍然偏弱。因此，恢复和扩大需求仍然是当前经济持续回升向好的关键所在，积极的财政政策要发挥重要作用，适度加大扩张力度，促进经济实现质的有效提升和量的合理增长。 

　　从财政收支来看，随着经济增速的回升，财政收入恢复性增长，为积极财政政策创造了空间。1～5月全国一般公共预算收入99692亿元，同比增长14.9%；其中，中央一般公共预算收入同比增长13.1%，地方一般公共预算收入同比增长16.5%。1～5月全国一般公共预算支出104821亿元，同比增长5.8%，低于财政收入增速9.1个百分点；其中，中央一般公共预算支出同比增长6.5%，地方一般公共预算支出同比增长5.7%。今年前5个月财政收入增速显著快于财政支出增速，因而财政支出力度料将相应加大，支出进度也将适度提前。 

　　从财政赤字来看，今年计划财政赤字率为3%，比去年提升0.2个百分点，财政预算赤字规模38800亿元，比去年增加5100亿元。从实际运行来看，1～5月财政赤字5129亿元，仅占全年赤字预算的13.2%。下半年有较大规模的财政赤字额度可以使用，能够促进扩大内需，提振市场信心和活力。 

　　推动补短板、增后劲、惠民生 

　　扩大新增地方政府专项债券发行规模，是财政政策加力提效的重要体现之一。今年拟安排地方政府新增专项债券3.8万亿元，高于去年3.65万亿元的额度。截至6月末，年内新增专项债发行规模超过2.1万亿元，发行进度较快。预计第三季度专项债发行量将超过1.5万亿元，确保全年额度尽快发行完毕，并加快使用落地，形成实物工作量。专项债的使用，涉及制造业、基础设施、民生工程等多个行业领域，重点支持“十四五”重大工程、实施城市更新项目，促进补短板、增后劲。作为带动扩大有效投资的重要手段，专项债的合理使用对维护经济整体修复势头、稳定市场预期都具有重要作用，并有助于吸引民间资本参与国家重大工程建设。 

　　在扩大专项债规模的同时，还将适量扩大资金投向领域和用作资本金的范围，优先支持成熟度高的项目和在建项目。与此同时，针对近年出现的“钱等项目”问题，进一步压实地方政府主体责任，有助于推动解决项目储备不到位、质量不高等问题。预计将严格落实“资金跟着项目走”，宁缺毋滥，坚决不“撒胡椒面”，将没有形成实物工作量的专项债券资金及时收回，使用到需要的地方。总之，地方政府专项债券是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段，将有力地推动补短板、增后劲、惠民生。 

　　随着专项债券快速发行，为避免稳增长资 

　　出现断档和“真空期”，被视为“准财政”的政策性开发性金融工具将继续扩容，为稳投资、稳增长蓄足后劲。2022年分两批推出的7399亿元政策性开发性金融工具，主要用途是补充基建、新基建、基础产业和重点民生等重大项目的资本金，从而吸引更多社会资金参与投资，迅速推动基础设施建设实物工作量的形成。在地方政府债务扩张空间有限、土地出让收入收缩的背景下，今年下半年将进一步发挥政策性开发性金融工具的作用，重点发力支持和带动基础设施建设，并且带动民间投资信心恢复、预期改善。 

　　提升减税降费政策的精准性 

　　近年来，政府实施了一系列减税降费政策，有效改善了市场主体预期。特别是2022年大幅扩大减税退税规模，加大为实体经济减负纾困力度，帮助企业渡过难关。2022年全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，其中退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元，是上年度办理留抵退税规模的3.8倍。 

　　今年，经济恢复带来税基的扩大，税收规模将比去年显著提升，这是自然的恢复过程，并不意味着减税降费政策的收缩。虽然减税降费规模可能难以较去年大幅增长，但是政策实施方式将优化，围绕市场主体需求提高精准性、针对性，进一步助力企业减负增能、增强活力。一是对现行减税降费、退税缓税措施进行延续或优化；二是降低企业经营成本，涉及税费、融资、物流、用能、用地、用人、市场开拓和制度性交易成本等；三是调整优化财政补助、税费优惠、政府采购等，平等对待各类市场主体，优化企业发展环境。 

　　提升税费优惠政策的针对性，重点减轻制造业、科技型企业、中小微企业的税费负担。例如，将小规模纳税人增值税征收率阶段性降至1%，继续对月销售额10万元以下的小规模纳税人免征增值税，对生产、生活性服务业纳税人分别实施5%、10%增值税加计抵减。聚焦科技创新、重点产业链等领域，结合实际新增出台针对性的减税降费政策。根据企业困难程度，依法对及时纳税存在困难的制造业中小微企业适当延长缓税时间。 

　　加大对重点领域倾斜力度 

　　财政政策体现“民生为重”。积极的财政政策若要提质增效、更可持续，会做好养老、教育、医疗卫生等基本民生短板的基本保障，加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度。第二季度连续两个月16～24岁劳动力调查失业率高于20%，就业优先战略继续深入实施，财政将加大稳就业支出，扩大就业补助资金，支持减负稳岗扩就业。在过去五年财政性教育经费累计投入21万亿元的基础上，料将继续加大教育事业发展保障力度，推进义务教育薄弱环节减负和提质。我国人口老龄化快速发展，医疗、养老、文旅等领域也将受到财政更大力度的支持保障。 

　　财政资金会落实国家重大战略任务财力保障。具体包括：加大财政资金统筹力度，优化政策组合工具，集中财力办大事，围绕推动高质量发展，积极支持科技攻关、区域重大战略、绿色发展等重点领域；促进传统产业改造升级，培育壮大战略性新兴产业，推动高技术制造业快速发展；着力补强产业链薄弱环节，提升产业链供应链韧性和安全水平，为关键环节提供更精准的政策支持；促进重点行业和领域绿色低碳转型发展，打好蓝天、碧水、净土保卫战。 

　　防范化解地方债务风险 

　　我国总体的地方政府显性债务风险可控，但局部地区的债务率较高、偿债压力较大，主要集中在经济不发达、产业发展落后、财力规金模有限的地区。因此需要更好地发挥中央财政的统筹调配作用，加大对财力薄弱、收支压力较大地方的支持，维护地方经济的稳定和发展。近年，我国持续增加中央对地方转移支付，提高地方财力保障水平，有效缓解地方财政压力。今年中央对地方转移支付规模创近年来新高，达到10.06万亿元；其中均衡性转移支付增长10.3%，县级基本财力保障机制奖补资金增长8.7%。 

　　目前，地方政府债务风险主要集中在隐性债务上，也就是在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。近年来财政部多次重申，在化解隐性债务方面坚持中央不救助原则，打破兜底预期，“谁家的孩子谁抱”。各地需要根据自身情况，统筹资金资产资源和各类政策措施，稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平。按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，在允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本。此外，要进一步压实地方和部门责任，建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，强化预算约束和政府投资项目管理。总之，遵循优化债务期限结构、降低利息负担，稳妥化解存量债务、从严遏制新增隐性债务的原则，通过制定实施一揽子化债方案，将有效防范化解地方债务风险。 

（作者系交通银行宏观经济与政策高级研究员。本文仅代表作者个人观点，不代表所供职单位。）