文|张榉成 

　　10月24日，国务院增发国债和2023年中央预算调整方案获得批准，明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，并作为特别国债管理。今年全国财政赤字将因此由3.88万亿元增加到4.88万亿元，赤字率预计将由3%升至3.8%。增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元；全部通过转移支付方式安排给地方，支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。 

　　经济运行面临新挑战 

　　三季度我国经济筑底回暖，但受到暑期消费脉冲驱动的影响较大，复苏基础仍然有待巩固。 

　　我国前三季度国内生产总值为593034亿元，同比增长5.2%，高于预期的4.9%，同时比上半年放缓0.3个百分点。可以说，整体增速不错，但在结构上最终消费一家独大，外需、民间投资仍不牢靠。 

　　一方面，最新公布的10月外贸数据与市场预期差别较大，呈现了出口低于预期、进口好于预期的特征，这与海外经济体修复趋缓有关。10月，海外主要经济体采购经理人指数（PMI）均出现了不同程度的回落，导致我国出口订单有所减少——我国10月新出口订单指数为46.8%，较上月环比下降1个百分点。尤其对于世界第一大经济体美国而言，尽管今年经济增速持续走高，但明年将迎来大选，“宽财政”政策不一定能顺利施行，而一旦财政收紧导致美国经济增长放缓，将对全球经济构成新一轮冲击。 

　　另一方面，我国宏观经济保持稳定发展，但三季度出现了投资不振的情况。在房地产市场相对低迷的情况下，固定资产投资增速仍然不及预期，而民间投资亦不尽如人意。这使得最终消费支出在“三驾马车”中一家独大，三季度对经济增长贡献度达到94.8%。 

　　此时，拿出财政资金进行相关投资，既有带动投资的作用，也有扭转市场信心和改善预期的考虑。最新的社融数据也证明了这一点：尽管10月新增信贷数据好于市场预期，同比多增1232亿元，但贷款结构有所弱化。企业中长期贷款同比少增795亿元，票据冲量现象再度出现；居民中长期贷款也明显弱于其他年份同期水平，反映出当前居民购房意愿偏弱。 

　　简言之，面对内生动力仍不充足，货币政策在多轮宽松之后效果受限，需要财政政策接力推动经济、促进整体回升。正因如此，才有了万亿元级别的国债增发的出现。 

　　中央加杠杆，地方控杠杆 

　　10月《国务院关于金融工作情况的报告》在防风险工作中提到了“支持防范化解地方融资平台债务风险”。随着地方特殊再融资债券的陆续发行，地方化解隐性债务困局的“一揽子化债方案”正逐步实施。目前已有22个省份计划发行近万亿元的特殊再融资债，为隐性债务负担较重的地区提供债务置换，通过“化暗为明”“化短为长”的方式，化解地方政府的隐性债务风险。 

　　尽管行动迅速、规模空前，但相对于市场估计的数十万亿元规模的地方隐性债务而言，发行特殊再融资债只能解“燃眉之急”，不能化解全部的风险。同时，目前推动的隐性债务风险化解，主要是针对以融资平台债务为特征的隐性债务扩张，并非对全部地方政府债务进行“清零”，也不是对地方债务进行“刚兑”，未来更需要考虑债务与发展之间的长期平衡。 

　　此次增发国债，是以中央加杠杆、地方控杠杆的方式进行的。一方面，土地出让收入的减少影响了地方财源；另一方面，随着地方化解隐性债务的推进，地方财政自主加杠杆的空间被压缩，未来中央财政会通过“转移支付”来对地方施加更多影响力。 

　　加强财政纪律，“熨平”经济波动 

　　就在万亿元国债增发之后，市场上出现了不少解读。有观点认为，此次是中央定向加力，突破3.0%的赤字“红线”是一大重点。 

　　然而，如果简单理解为“突破红线”，就会给人一种“放松财政纪律”的错觉。实际上，此次增发的万亿元国债作为特别国债管理，不同于1998年、2007年、2020年和2022年推出的前四轮特别国债——它们以特殊用途列入政府性基金管理，并不计入政府赤字；此次增发国债则全部纳入中央一般公共预算，预算调整上也有着不同以往的鲜明特征。 

　　万亿元国债分两批使用，意在跨周期“熨平”经济波动。 

　　我国经济在前三季度累计增长5.2%的基础上，四季度只需同比增长4.4%，即可达成全年“5%左右”的增长目标；以去年四季度2.9%增速作为基数，可以说已经是“板上钉钉”能够完成的目标。此次国债增发尽管于年内落地，其作用将更多体现在明年。今明两年各使用5000亿元，可以保持财政政策的延续性，起到跨周期调节的作用，为明年经济增长以及财政平衡打好基础。 

　　其一，财政政策加力提效。今年货币政策发力明显，先后降准、降息两次。相形之下，公共财政支出增速明显小于收入增速，公共财政支出同比增速自4月的5.90%回落至9月的4.28%，而同期公共财政收入同比增速则由8.81%进一步上升至9月的18.76%。年末财政 “加把劲”，有助于巩固经济回升向好态势，同时为明年蓄力。 

　　其二，此次增发的国债主要用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。根据应急管理部发布的前三季度全国自然灾害情况，我国前三季度自然灾害形势复杂严峻，洪涝、干旱、台风、风雹和地质灾害是主要灾害类型，低温冷冻和雪灾、地震、沙尘暴、森林草原火灾等也有不同程度发生……这些自然灾害共计造成直接经济损失3082.9亿元，给受灾地区带来了灾后重建的财政支出压力。尽管一般性公共预算在年初已经安排了常规救灾和防灾减灾资金，但仍难以满足提升防灾减灾救灾能力的需要。加之今年土地出让收入下行，地方政府性基金收入完成进度大幅低于往年，截至9月全国政府性基金预算收入为45898亿元，比上年同期下降24.8%，叠加今年地方政府债务化解及基层保民生、保工资、保运转的压力，难有余力应对预料之外的自然因素，增发国债确有需求。 

　　其三，于今年四季度发行，意味着这笔国债不挤占明年的债务额度和市场流动性，在有效支撑今年经济稳定复苏的基础上，还能为明年财政政策留出更大的空间。 

　　综合来看，中央财政更多发力，有助缓解地方财政及债务困局。同时，将债务纳入预算赤字规范管理能够有效防范化解债务风险。精准聚焦发力，更能提升财政政策效果。此次万亿元国债的推出或意味着政策思路将有更多新意，并且可能成为央地债务结构优化调整的开端。