文|唐丽华 

　　非银支付领域迎来重磅新规——国务院于2023年12月17日正式公布《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称“非银支付新规”）。该新规将于2024年5月1日起施行，为非银支付领域带来深远影响。 

　　适应行业新形势 

　　近年来，我国非银行支付机构发展迅速，在小额、便民支付领域发挥了重要作用，为助力实体经济发展和民生改善作出了积极贡献。中国人民银行数据显示，截至2023年9月末，我国共有185家非银支付机构。2022年全年非银支付交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别约占全国电子支付业务总量的8成和1成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿的个人用户和数千万商户。 

　　先来回顾一下非银支付的发展历程。自2010年中国人民银行颁布《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称“2号令”）以来，非银支付进入快速发展轨道，业务创新不断涌现，客户体验不断刷新，业务规模不断扩大，业务量增长非常迅猛，近10年来，非银支付交易笔数和金额年复合增长率都超过了40%，增速逐步趋于平缓。 

　　然而，非银支付快速发展背后仍存隐忧。近年来，人民银行对非银支付机构始终坚持发展和规范并重的原则，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。与此同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，阻碍行业健康发展，比如违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息，甚至受利益驱使铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。 

　　由于非银支付的发展和相关技术的创新，现有的监管办法已经难以适应非银支付的监管要求。一是2号令作为人民银行颁布的部门规章，法律层级偏低，监管效力不足；二是2号令对支付机构按照“先照后证”方式实施业务监管，不利于强化支付机构公司治理要求；三是2号令按照交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上新兴的支付方式适应性明显不足。因此，出台非银支付新规是顺应新形势下监管的需要，既必要又迫切。 

　　明确监管新要求 

　　非银支付新规的内容着重明确了非银行支付机构的定义和设立许可、支付业务规则、用户合法权益保护、监管职责和法律责任等方面的内容，主要变化体现在以下四个方面。 

　　第一，法律层级上将部门规章上升为行政法规。非银支付新规的颁布机构由人民银行调整为国务院，并由人民银行实施监督管理，补齐了法律体系中关于非银行支付机构的法律制度，解决了非银支付机构监管法律层级低的问题，进一步夯实支付行业规范健康发展的法治基础，有利于提升监管效能。 

　　第二，业务行为上强化支付机构的公司治理规范。对非银支付机构主要股东、实际控制人以及董监高均明确了资格条件要求，并对股东出资等行为进行了规范性约束，对公司治理结构、内控和风险管理制度等要求进一步健全，变更名称、住所、实控人等重大事项均需监管核准。同时，加强了支付机构的准入管理，由“先照后证”改为“先证后照”，即需要先取得支付业务许可证，再向市场监督管理部门申请办理登记手续，领取营业执照。 

　　第三，业务规则上将支付业务重新划分为两类。非银支付新规依照功能监管理念，从业务实质出发，将支付业务原有网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三种类型，根据其能否接收付款人预付资金，重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。此种分类方式有利于防范监管空白，使分类具有良好的扩展性，无论支付业务外在表现形式如何，都可以按照业务实质进行归类和管理，各种新型支付渠道、方式都可以归入这两大基本业务类型。同时，可以有效避免监管套利，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求。 

　　第四，风险管控上进一步强化用户权益保障和监管处罚。支付机构需要按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权；加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求；要对所提供的服务明码标价，合理收费；应当履行投诉处理主体责任。同时，针对违法违规行为，监管部门可以实施罚款、限制部分业务或者责令停业整顿，直至吊销业务许可证，并对负有直接责任的董监高等人员进行处罚或禁业。 

　　将产生深远影响 

　　非银支付新规是中央金融工作会议之后出台的金融领域首部行政法规，是贯彻落实会议精神的具体举措，对于推动支付行业高质量发展具有里程碑意义，为非银支付领域未来发展带来深远影响。 

　　首先，有助于夯实法治监督管理根基。党的二十大报告指出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。中央金融工作会议提出，加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法。在这一背景下，非银支付新规的出台，及时补齐了非银支付领域法治监督短板。同时，新规构筑了非银支付业务监管的基础框架和主体内容，将进一步推动该业务领域全面科学监管，有助于形成多方合力，为行业有效防范化解风险、形成高质量发展格局提供重要的法治保障。 

　　其次，有助于推动实体经济健康发展。非银行支付机构作为央行支付清算体系中的重要参与者之一，关系到广大支付用户的资金安全和信息安全，与其他金融业务关联紧密，该行业的规范有助于平台经济更加平稳健康地发展。电商平台、生活缴费平台等平台类企业对非银支付依赖度很高,高质量的非银支付既是这些企业所期待的,也是用户所期待的。通过立法监督，坚持回归支付业务本源，引导支付机构专注提升服务水平，将大大促进该行业良性发展，促使支付机构更加合规、及时、精准地满足人民群众日益增长的多样化支付需求，从而推动实体经济健康发展。 

　　最后，支付行业未来或将加速洗牌。非银支付新规的出台，可能推动加速支付行业的整合和出清。基于新规中针对许可牌照准入门槛以及对控股股东、实际控制人持股比例、控股企业数量等的明确要求，注册资本不足或持有两个及以上支付牌照的企业或将受到影响。未来，随着非银支付机构根据新规要求，对基础设施、硬件设备、外包业务等进行优化升级，相关上下游非持牌企业以及支付企业自身都有可能或被动或主动地退出市场。 

　　（作者系恒丰银行董事会办公室治理规划室专家）