文  |  何宁   陈策 

　　近期，中央财经委员会第四次会议研究部署的“推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新”引发了市场的广泛讨论，该如何理解其政策的背景、作用与措施？ 

　　改善供需 推动转型 

　　推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新政策，既是落实落细中央经济工作会议要求的举措，也释放了扩大有效需求的积极信号。 

　　2023年12月，中央经济工作会议提出“要以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新”。2024年2月，中央财经委员会第四次会议研究部署“推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新”。3月1日，国务院常务会议审议通过《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下简称《行动方案》），3月13日《行动方案》印发，并提出5方面20项重点任务。 

　　这一政策回应了以科技创新引领现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新旧动能切换意味着从“增量为主”转向“增量与存量并重”，从存量中挖掘增量。这有利于推动先进产能比重持续提升，鼓励先进、淘汰落后，提高国民经济循环质量和水平，推动高质量发展和制造业转型升级。 

　　同时，政策思路更重视“两条腿”走路，有利于供需形成协同。中央经济工作会议指出我国面临“有效需求不足、部分行业产能过剩”等困难和挑战。数据显示，2022年以来我国工业企业库销比呈现上行的趋势。发生在2015年的前一轮产能过剩主要出现在上游，由于行业集中度高、国有经济比重大，行政措施有助于有效收缩供给；新一轮产能过剩则主要集中在中游设备制造和下游消费制造，民营经济为主，因而本轮产能过剩的化解更依赖需求扩张。因此,“设备更新+消费品以旧换新”这一既提高供给质量、又扩大有效需求的政策思路，有利于改善供需结构，缓解产能过剩问题。 

　　资金来源与推进机制 

　　设备更新落地措施可能采用“资金支持激励+准入机制倒逼+标准提升行动”的方式设置。 

　　资金支持方面，国家发展改革委2023年2月发布了《关于统筹节能降碳和回收利用加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》，资金来源主要包括专项再贷款、财政资金、商业银行贷款、结构性减税降费、企业绿色债券、上市融资和再融资等。其中，2022年9月央行设立的“设备更新改造专项再贷款”，额度为2000亿元以上、利率为1.75%，央行按照金融机构发放符合要求的贷款本金100%提供资金支持，同时中央财政按照国务院常务会议部署为贷款主体贴息2.5%。 

　　推进机制方面，2024年2月20日国家发展改革委等部门发布了《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》，提出“依法依规禁止能效低于准入水平的产品设备生产销售”“企业新建、改扩建项目和获得中央预算内投资等财政资金支持的项目，主要用能产品设备能效必须达到节能水平”“加大对能效达到节能水平产品设备的政府采购支持力度”，即在生产销售、资金支持、政府采购等方面施加节能水平限制，引导企业出清老产能、升级新产能。此外，3月13日发布的《行动方案》要求“重点行业主要用能设备能效基本达到节能水平，环保绩效达到A级水平的产能比例大幅提升，规模以上工业企业数字化研发设计工具普及率、关键工序数控化率分别超过90%、75%”，后续将实施相应标准提升行动。综合来看，“资金支持激励+准入机制倒逼+标准提升行动”相辅相成，贯穿企业经营生产的前、中、后期，协同推动新一轮大规模设备更新。 

　　消费品以旧换新以补贴激励为主，尊重消费者自主选择。 

　　中央财经委会议强调“要坚持中央财政和地方政府联动”，指向中央财政补贴将参与以旧换新。近年来土地收入下滑叠加地方推进化解债务，地方政府难以承担大规模消费券、消费补贴等促消费措施，本次央地联动有利于打通其中堵点。2009年家电以旧换新补贴资金由中央财政和省市财政共同负担，中央财政负担80%、省市财政负担20%。现在距离上一轮“消费品以旧换新”已有十余年，潜在更新需求进入集中释放期。商务部部长王文涛介绍，“在用国三及以下排放标准的乘用车超过1600万辆，其中车龄15年以上的超过700万辆；平均每年约有2.7亿台家电按标准来说超过了安全使用年限”。在换新周期、政策周期、技术周期（如汽车“油改电”）三大周期共振下，预计本轮以旧换新将对社会零售消费起到一定提振作用。 

　　拉动作用可期 

　　参考以往经验，本轮政策将带来显著的拉动效果。 

　　设备更新有助于拉动制造业投资。2024年3月6日，国家发展改革委主任郑栅洁回答记者提问时提到，“去年（2023年）中国工业、农业等重点领域设备投资规模约4.9万亿元，初步估算将是一个年规模5万亿元以上的巨大市场”。《行动方案》提出“到2027年，工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较2023年增长25%以上”，2022年工业+农业占设备工器具购置的85.8%，若2023年延续该比例，则全社会设备投资规模为5.71万亿元，2023～2027年年化复合增速超过5.7%，对应2024年增量投资额或超3200亿元。 

　　设备更新或拉动企业贷款数千亿元。参考2022年第四季度央行设备更新改造专项再贷款，原银保监会明确“截至2023年1月31日已签约部分领域设备更新改造项目贷款金额2989亿元，其中投向教育、卫生健康、产业数字化转型等领域较为突出”。考虑到本轮除了资金支持激励以外，国家发展改革委在生产销售、资金支持、政府采购等方面设置了节能水平限制，预计本轮拉动设备更新贷款有望超过2022年第四季度，若按1～2倍估算则为3000亿～6000亿元。 

　　消费品以旧换新能够有效拉动社会零售消费。2009年6月1日国务院批准了国家发展改革委等部门《促进扩大内需鼓励汽车、家电“以旧换新”实施方案》，中央财政安排70亿元资金，其中用于汽车以旧换新50亿元、家电以旧换新20亿元。2010年6月家电以旧换新政策扩展至23个省份，2011年1月覆盖全国，财政补贴相应加码。在车辆购置税减免、以旧换新、家电下乡等多项促消费措施的推动下，我国社会零售额增速显著回升，其中2009～2010年汽车零售额增速分别为61.5%、44.5%，明显高于2008年的25.3%；家电则受益于以旧换新的持续扩容，零售额增速连年提升，2009～2011年分别为16.5%、28.6%、32.5%。 

　　从经验数据来看，财政补贴对汽车、家电的拉动效果都非常显著。汽车方面，国家发展改革委资源节约和环境保护司给出数据，2010年全国汽车以旧换新共淘汰黄标车、老旧汽车45.9万辆，发放补贴资金64.1亿元，拉动新车消费496亿元，拉动倍数为7.7倍。家电方面，商务部流通发展司数据显示，2009～2011年全国家电以旧换新共销售五大类新家电9248万台，拉动直接消费3420亿元，中央财政累计向各地预拨家电以旧换新补贴资金约300亿元，地方财政补贴75亿元，拉动倍数9.1倍。综合来看，财政补贴对汽车、家电的拉动倍数或超8倍，假设2024年“消费品以旧换新”总财政补贴为1000亿元，则有望拉动社会零售消费约8000亿元，提升2024年社零增速1.7个百分点。