根据今年政府工作报告的安排，我国拟连续几年发行超长期特别国债。5月17日，超长期特别国债正式启动发行，首期总额为400亿元。今年计划累计发行1万亿元，期限包括20年、30年和50年，发行时间从5月中旬持续至11月中旬。 

　　高质量的债务能够撬动优质资产扩张，尤其是国债工具的合理使用、公共债务的合理扩张，能够促进需求释放、生产扩大、效率提升、资源优化等，在现代经济中发挥十分重要的作用。 

　　通过扩张公共需求带动总需求增长 

　　从年初以来的经济运行来看，生产端扩张好于需求端，需求不足现象仍较明显。我国实际国内生产总值（GDP）和名义GDP增速已经连续四个季度倒挂，今年一季度分别为5.3%、4%，倒挂1.3个百分点。这意味着物价上涨压力较小，但也反映出有效需求不足的问题。尤其是内需不足状况较为明显，在一定程度上拖累经济发展的进程，同时也不利于畅通“内循环”。 

　　市场需求不足是多重因素共同造成的，既有人口老龄化以及人口总量负增长的长期原因，也有房地产市场调整和地方债务压力的中期原因，还有企业和居民对未来的预期偏弱的短期原因。 

　　当社会步入人口老龄化阶段，经济规模扩张放缓，经济结构通常会从以工业为主逐渐转变为服务业为主，市场有效需求则往往难以保持增长，甚至可能出现萎缩。 

　　而总需求包括市场需求和公共需求两部分。为了应对市场需求不足，最有效的办法就是通过扩大公共需求以促进总需求增长。公共需求是非逐利性需求，公共支出中的投资和消费行为是基于非营利性目的，旨在追求社会价值的最大化。那么，随着公共支出的扩大，公共债务的扩张就会成为必然结果。综合考量，发行国债是当前最为有效的公共债务方式。 

　　发行国债筹集的资金一旦投向具体项目，就能产生连锁反应，刺激投资需求扩张，并带动消费需求的提升。当国债资金被用于交通、能源、水利等基础设施的建设时，不仅会直接创造大量的就业机会，还能带动相关上下游产业的发展，从而创造更多的就业机会，居民的收入水平也会相应提高。当国债资金被用于改善民生、提高社会保障水平等领域，将直接增加居民的可支配收入，进而提升消费能力。随着社会民生和公共服务水平的改善，居民生活质量和幸福感得到提升，微观主体的市场预期和信心也将得到提振。 

　　推动经济结构转型和高质量发展 

　　从字面不难看出，超长期特别国债有两重特性。一是“超长期”。一般认为发行期限在10年以上的债券为长期债券，今年发行的1万亿元特别国债有20年、30年和50年期三种期限，均为超长期债券。这种超长期的特性使得资金来源保持稳定，能够为长期、大额的项目提供持续的资金支持。二是“特别”。这些国债是为特定目标发行的，具有明确的用途，资金需要专款专用。这意味着资金将直接、有效地投入到既定的项目中，确保项目的顺利实施。 

　　根据政府工作报告，发行超长期特别国债是为了系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。“两重”建设事关全局和长远，相应的项目具有战略性、前瞻性、全局性特点。这些项目涉及科技创新、关键技术、能源安全等领域，对于推动经济结构转型升级和增长效率稳步提升具有重要的引领作用，有助于实现“量的合理增长”与“质的有效提升”更好结合。 

　　提升宏观政策的实施效率 

　　在当前内外部不确定性因素较多的经济环境中，货币政策的调控空间受到一定制约，积极政策的实施效果不够理想。 

　　从外部环境看，中美利差倒挂和跨境资金流动的不确定性对货币政策调整带来压力；从内部环境看，市场主体投资和消费意愿的疲软削弱了货币政策的调控效果。同时，信贷资金过度投向生产扩张可能加剧供需结构性失衡。 

　　在这样的背景下，积极财政政策的作用就显得尤为重要。其中，相比于地方发债，通过中央政府加杠杆，即加大国债发行规模，是更为有效的应对策略，实施效果相对较好。特别是在财政减收增支的压力下，保持适度的财政赤字，合理扩大国债发行规模，对于稳定经济、促进增长具有重要意义。 

　　今年1～4月，全国一般公共预算收入80926亿元，同比下降2.7%；全国一般公共预算支出89483亿元，同比增长3.5%。财政收入减少的重要原因是税收下降，特别是增值税同比下降了7.6%，对实体经济起到了减负的作用。为了实施积极的财政政策，财政支出需要扩大，这就会加重财政压力。为了弥补收支缺口，就需要加大政府债券发行规模，尤其是长期特别国债的发行。 

　　二季度以来政府债券发行明显提速，专项债、国债均加快发行。5月17日，今年的首期超长期特别国债发行启动，5月共发行了两期合计800亿元；6月14日，50年期超长期特别国债首次发行，发行总额350亿元。按照既定计划，余下的8850亿元将在6～11月陆续发行。随着超长期特别国债的密集发行，积极财政政策将加快落地，显示出国家通过财政政策来刺激经济和稳定市场的决心。 

　　缓解地方政府债务压力 

　　我国政府部门债务存在结构倒置现象，即中央政府债务占比低，地方政府债务占比高。截至2023年年末，中央政府和地方政府债务余额分别为30万亿元、40.7万亿元；中央政府和地方政府杠杆率分别为23.8%、32.3%。如果算上隐性债务，估计地方政府的杠杆率超过70%。 

　　在承担大量基础设施建设和公共服务提供任务的同时，地方政府往往面临着融资渠道有限、融资成本较高以及债务偿还压力大等难题。 

　　为了缓解地方政府债务压力，我国需要逐步优化政府债务结构，降低地方政府债务比重，提高中央政府债务比重。要进一步扩大国债发行规模，并加大中央对地方的转移支付力度。这不仅可以降低政府部门整体的融资成本，还有助于将政府债务纳入全口径预算，加强债务管理，降低隐性债务风险。 

　　国债的发行可以带来较低融资成本的资金，有助于减轻政府的财政压力，而且有利于风险管理和市场调控，能够有效降低债务风险。 

　　拓展金融市场的深度和广度 

　　国债被称为“金边债券”，不仅是政府筹集资金的重要工具，而且是金融市场中的关键组成部分。 

　　作为金融市场中的重要资产，国债兼具安全性、流动性、收益性，因而是一种理想的短期和长期投资工具。通常认为，除了黄金，国债是最安全的投资资产。国债的流动性要好于黄金，投资者可以随时在二级市场上买卖。同时，国债在保证本金安全的同时，还能为投资者提供固定收益和稳定的现金流。在许多国家，国债已经成为投资者进行资产配置的重要选择，也是中央银行进行货币操作的基础。在全球主要国家的外汇储备当中，国债始终是最重要组成部分。 

　　合理扩大国债发行规模，推动国债市场做大做强，对建设金融强国具有重要意义。一个强大的国债市场不仅有助于政府筹集资金、支持经济发展，还能为金融市场提供稳定的基准利率，降低市场风险，提高金融市场的整体竞争力。随着做大做强，国债市场将吸引更多的国内外投资者参与，市场国际化程度的提升，有助增进金融市场的开放和竞争。从金融改革的角度而言，以强大的国债市场为后盾，才能更为安全稳妥地实施金融市场高质量开放和推进人民币国际化。 

　　我国是全球第二大经济体，债券市场规模也居全球第二。然而，我国的债券市场结构尚不尽完善，主要是风险较低的国债占比过低，而风险较高的地方债、信用债占比过高。截至2024年一季度末，债券市场托管余额为160.8万亿元，其中国债托管余额为29.8万亿元，占比仅为18.5%。扩大国债市场规模，拓展国债市场的深度和广度，能更充分地发挥国债在国家宏观调控中的作用，并推动财政金融改革。 

　　未来，随着超长期国债发行规模的逐渐扩大，国债市场逐渐发展壮大，央行可以在二级市场上扩大国债规模的买卖。以国债为桥梁，更好地将财政政策和货币政策协调配合，不但可以丰富货币政策操作工具，而且央行的独立性也更高，还能够增强财政政策的灵活性。 

　　（作者系交通银行金融研究中心宏观经济与政策研究员；本文仅代表作者个人观点，不代表所供职单位。）